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16 jul. 2010

LEY DE GLACIARES - PARTE II

En la sección anterior sobre el tema hice referencia a la inexistencia de una Política Ambiental en Argentina acorde a la inmensa disponibilidad de recursos naturales con los que cuenta el país.
Para conocer profundamente la cuestión legislativa en cuanto a los glaciares en América Latina no podemos dejar de analizar el excelente trabajo de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) denominado Aspectos jurídicos de la conservación de los glaciares editado por Alejandro Iza y Marta Brunilda Rovere, correspondiente a la Serie de Política y Derecho Ambiental No. 61.
De este informe expondré textualmente fragmentos referidos a la Legislación en la Argentina sobre Glaciares.

Contexto jurídico global para la conservación de los glaciares

Naturaleza jurídica

En términos generales, los glaciares no han sido considerados como bienes jurídicos objeto de protección específica, excepto en casos aislados (por ejemplo, los Nevados en Colombia o el Parque Sierra Nevada en Venezuela que gozan de protección).
Como punto de partida en el objetivo de su protección jurídica, cabría cuestionarse si podría considerarse al glaciar como un bien de dominio público. El dominio público se define como un conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes. El agua es en la mayoría de los países un bien de dominio público. En este contexto, y en tanto que el glaciar es agua en estado sólido, debiera considerarse como un bien integrante del dominio público. El agua no es solo la que discurre por un río, sino las aguas de lluvia o las subterráneas; en definitiva agua en cualquiera de sus estados.
No obstante lo anterior, hay algunos casos de glaciares que se encuentran en tierras de dominio privado. Es aquí donde con más razón, los Estados han de preocuparse por establecer unos principios de conservación e instrumentos jurídicos que regulen estas situaciones, tales como el establecimiento de servidumbres ecológicas y/o administrativas sobre dichos terrenos privados. También es importante la creación de incentivos económicos para los propietarios de tierras privadas que cuentan con recursos naturales como los glaciares, con el objeto de que incorporen criterios de gestión integrada en sus tierras.
Al hilo de estas consideraciones, y siguiendo a Marienhoff: “El estado físico en que se presenta el agua de los glaciares, en nada altera su condición jurídica de curso de agua, tanto más si se tiene en cuenta que el glaciar no es una masa de hielo inmóvil e inmutable, sino, por el contrario, una masa que se renueva y desliza lentamente (…) El glaciar tiene los mismos elementos constitutivos de cualquier otro curso de agua: lecho y agua (congelada); por otra parte, el glaciar, al igual que los ríos, arroyos, etcétera, tiene su curso o corriente, aunque caracterizado por su lentitud. Es necesario, pues, entender el glaciar como una verdadera corriente muy lenta, que se mantiene en los mismos límites por acción de fuerzas opuestas, el aumento por la parte superior y la destrucción por debajo”.
No obstante la consideración de la naturaleza jurídica del glaciar como curso de agua hecha por Marienhoff, ha de apuntarse a una caracterización del glaciar, en nuestra opinión, como un curso de agua que es parte integrante de un concepto más amplio: la cuenca hidrográfica.

Régimen jurídico

1. Marco internacional. Derecho convencional

Existe una carencia generalizada de legislación específica en materia de conservación de glaciares tanto a nivel internacional como a nivel de legislaciones nacionales. Solo existen algunos ejemplos de acuerdos internacionales sobre recursos conexos a los ecosistemas glaciares, intentos nacionales de regulación específica aún en tramitación legislativa e iniciativas locales.
Ante esta situación fáctica, por su importancia ambiental, científica y económica y dadas las características comunes de todos los sistemas glaciares (físicas, geográficas y de vulnerabilidad –en especial esto último como demuestra el progresivo avance del deshielo–) urge la necesidad de elaborar un acuerdo marco que establezca las bases para la protección de los mismos en todo el mundo. Como es obvio, para ello es fundamental la cooperación de los Estados en aunar firmes voluntades de protección partiendo de la premisa de la indiscutible interconexión existente entre todas las aguas y la urgencia real de protegerlas.
Igualmente, en los casos en los que el glaciar se constituye como un recurso compartido, sería deseable una cooperación efectiva entre los Estados que lo comparten en la forma de acuerdos bilaterales. Lo ideal sería la designación por mutuo acuerdo entre los países que comparten el recurso de una instancia superior a las instancias de gestión de las aguas propias de cada país, que regule y proteja el glaciar y a la que ambos someterían sus potestades en aras de la obtención de un beneficio económico, social, ambiental y cultural mutuo derivado de la conservación del glaciar.
La institución supranacional elegida a cargo de la gestión del sistema glaciar compartido dependerá de las características políticas, económicas, administrativas y geográficas de los países en cuestión. Podría tratarse de un organismo o instancia gubernamental donde tengan cabida ONGs, usuarios y ciudadanos, especialmente aquellos de poblaciones de montaña.
Se trata en definitiva de instituciones con una estructura de participación similar a la existente hoy en día en algunas entidades nacionales de gestión de aguas –a modo de ejemplo, en España, las llamadas Confederaciones Hidrográficas cuentan con Consejos de Agua integrados por multitud de actores (instancias políticas, económicas y sociales)–. En cualquier caso, la institución creada al efecto por cooperación de los Estados deberá también disponer de mecanismos de prevención y resolución de conflictos.
Aunque hay una ausencia de convenio marco internacional en materia de glaciares, existe una serie de instrumentos internacionales cuyo ámbito de aplicación se dirige, bien a los ecosistemas de montaña donde se integran los glaciares, bien a otros recursos naturales conexos a los ecosistemas glaciares y que podrían ser aplicados por analogía en la consecución del objetivo de protección de los sistemas glaciares y evitar así su retroceso y riesgos aparejados. A destacar:

  • La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
  • El Convenio sobre Biodiversidad Biológica.
  • El Capítulo 18 de la Agenda 21.
  • El Pacto Internacional sobre Ambiente y Desarrollo.
  • La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.
  • La Convención sobre los Humedales de importancia internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas.
  • La Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines distintos de la Navegación.

En un contexto regional:

  • La Convención Alpina.
  • La Convención de los Cárpatos.
  • El Convenio Europeo sobre el Paisaje.
  • La Convención para la Protección de la Flora y Fauna y las Bellezas Escénicas de América.
2. Principios

Además de los instrumentos jurídicos internacionales mencionados, existen también principios generales del derecho internacional a tener en cuenta en la conservación de glaciares.
Estos principios son particularmente importantes en aquellos casos en los que los glaciares son recursos compartidos entre Estados, es decir, cuando una misma masa de hielo “vierte y corre hacia ambos lados de la frontera política”.
El derecho internacional impone a los Estados el deber de evitar acciones en sus territorios que puedan producir daños a otros Estados o en áreas más allá de sus jurisdicciones territoriales (i.e. alta mar). Aplicado al contexto especifico de los glaciares, los Estados que comparten un glaciar deberán evitar acciones como la ablación del glaciar en sus territorios para la obtención de agua, pues podría producir efectos nocivos en el otro Estado, provocando por ejemplo el retroceso de los glaciares limítrofes.
De su característica como recurso compartido, se deriva la necesidad de regular el glaciar de manera conjunta por los países que lo comparten, con el objeto de su efectiva protección y adecuada utilización.

La realidad sudamericana

En América del Sur se encuentra la tercera masa glaciar del mundo, después del Ártico y la Antártida. El Campo de Hielo Sur es una gran extensión de hielos continentales, situada en los Andes patagónicos, entre Chile y Argentina. Está considerada la tercera más extensa del mundo tras las de la Antártida y Groenlandia, y la mayor de todas las de carácter continental no polar y con acceso terrestre. Se extiende de norte a sur a lo largo de 350 km. Tiene una extensión de 16.800 km2, de los que 14.200 km2 pertenecen a Chile y el resto, 2.600 km2, a Argentina.
A pesar de esta realidad, la elaboración de normativa de protección específica de los glaciares en el continente Sudamericano es inexistente. Tan solo se han producido dos intentos de regulación en Chile, por medio de dos proyectos de ley aún pendientes de aprobación por las cortes nacionales.

  • El Proyecto de Ley sobre Prohibición de Ejecutar Proyectos de Inversión en Glaciares
  • El Proyecto de Ley sobre Valoración y Protección de los Glaciares
En este contexto de ausencia de normativa de protección específica, se sugieren las siguientes medidas: en primer lugar, la concienciación de los Estados de la importancia de estos recursos y la necesidad de regularlos elaborando normativa especifica; aplicación supletoria de normativa sectorial en materia de aguas y áreas protegidas, y la necesidad de incorporación de disposiciones que regulen los sistemas glaciares en otras normativas sectoriales de recursos naturales (como bosques y suelos), en tanto no existan normas que directamente se ocupen de ellos, y en función de la estrecha vinculación que los sistemas glaciares guardan con dichos recursos.
Así, en tanto que los glaciares son agua en estado sólido, podrían protegerse jurídicamente mediante la aplicación de las legislaciones de aguas nacionales.
El glaciar es en muchos casos, y como ya fuera puesto de manifiesto, el lugar de origen de un río y, por tanto, parte de una cuenca hidrográfica en interconexión con los demás elementos integrantes de la misma (tierras aledañas, afluentes, arroyos, meandros, acuíferos, fauna, flora y la zona marino costera). Como consecuencia, el retroceso de los glaciares afectará significativamente a toda la cuenca de la que es parte.
La realidad de que el glaciar es parte de una cuenca hidrográfica impone la necesidad de integrarlo en el ecosistema que conforma la cuenca, en los adyacentes y, en general, dentro de los ecosistemas de alta montaña para su efectiva protección y conservación.
Sin embargo, es un hecho indiscutible que resulta insuficiente la conservación de los glaciares por medio de la legislación en materia de recursos hídricos tal como está concebida en la actualidad, y ello es así puesto que no todos los países aplican el concepto de cuenca como unidad geográfica e hidrológica de gestión. Algunos países utilizan el concepto de curso de agua que es más restringido que el de cuenca en tanto que sólo integra las aguas superficiales y subterráneas, y tampoco contempla los recursos conexos con el agua.
Las zonas adyacentes a los glaciares deben gestionarse de acuerdo con normativas de desarrollo sostenible de suelos para evitar la producción de daños en los ecosistemas glaciares. Es el caso de los páramos, como zonas adyacentes a los glaciares en las regiones altoandinas.
Los páramos constituyen una bioregión de las altas montañas tropicales (Los Andes y la alta montaña Centroamericana), que se caracteriza por una baja temperatura, pronunciadas variaciones climáticas durante el día y humedad relativa superior al 80% durante todo el año. Los páramos altoandinos, al igual que los glaciares, son un tipo de ecosistema de montaña. Los suelos de los páramos son usualmente ricos en materia orgánica, con alta capacidad de almacenamiento de agua que procede de una diversidad de fuentes de agua dulce (glaciares, ríos, lagos y otros que emergen del subsuelo). Por tanto, la mayoría de la extensión del páramo está determinada por una alta humedad. Esta alta concentración de humedad explica que esté compuesto casi en su totalidad por pastizales húmedos y pantanos, exceptuando los páramos que por microclimas particulares son algo más secos.
Las actividades productivas de los humedales altoandinos están asociadas al piso latitudinal en que se encuentren. En las zonas de páramo, las actividades predominantes son la ganadería de bovinos, ovinos y camélidos, la minería, la pesca y la forestación industrial.
Como actividad de subsistencia, cabe mencionar también la extracción de plantas y turba como combustible, ya que en muchas áreas buena parte de la población rural depende de la leña para cocinar sus alimentos. A menor altitud, se realizan cultivos sobre todo de papa y otros tubérculos y cereales andinos.
Estas actividades agrícolas y ganaderas han ido generando una degradación de suelos y humedales de páramo (prácticas erróneas de labranza, aplicación de insumos químicos, así como pisadas del ganado contaminan y alteran la frágil estructura del suelo y su capacidad de retención de agua).
Los humedales altoandinos juegan un papel vital en el desarrollo de las cuencas andinas y también de otros sistemas hidrográficos, pues sus aguas fluyen hacia la Amazonia y las costas del Pacifico y el Caribe. Son fuente de una diversidad biológica única y parte esencial del hábitat de especies de notable importancia económica y ecológica. Por estos motivos, y por su conexión con las aguas glaciares debiera elaborarse normativa que contemplase estos aspectos.
Igualmente, habría que incluir disposiciones referentes a los glaciares en los planes de ordenamiento territorial tomando en consideración los siguientes aspectos:

• Evitar el fraccionamiento del ecosistema de glaciar en virtud de competencias y jurisdicciones;
• Promover mecanismos de coordinación en el uso y la ocupación del territorio cuando se esté en presencia de áreas de glaciares localizadas en varias jurisdicciones;
• Formulación de políticas que establezcan criterios básicos en materia de ordenación del territorio respecto de los glaciares; y
• Cuando se consideren glaciares en los planes de ordenamiento territorial, incorporar a las áreas adyacentes al glaciar por su función y relación con éste como suelo no urbanizable de especial protección.

La protección más directa de los glaciares que se ha venido haciendo es a través del sistema de áreas protegidas. El objeto de esta declaración es fomentar la investigación de estos escasos y frágiles elementos naturales, preservándolos de cualquier alteración humana que ponga en peligro su evolución natural.
Pero no en todos los países los glaciares se hallan localizados dentro de áreas protegidas, por lo que resulta insuficiente su protección sólo a través del sistema de áreas protegidas, teniendo en cuenta además que muchos de ellos se encuentran bajo regímenes de propiedad privada y dichos regímenes constituyen en algunos países una limitación para su protección.
Finalmente, la tala masiva en bosques aguas arriba del glaciar –por ejemplo, los glaciares Andinos llegan a nivel del mar– impacta negativamente en la calidad de sus aguas ya que a él van a parar gran cantidad de sedimentos de arrastre. Es por eso necesario que estas normativas sectoriales contemplen en su ámbito de protección a los ecosistemas glaciares.
Debemos insistir que aun cuando la aplicación analógica de las legislaciones sectoriales comentadas  -bosques, suelos, zonas protegidas y ordenación territorial– pueden constituir un cauce para la protección de los glaciares, parece lógico pensar que por obviedad, de todas ellas la que generaría una protección más directa vendría de mano de la normativa sectorial en materia de aguas. La consideración del glaciar como parte de una cuenca hidrográfica en tanto que es in natura agua en estado sólido, es en muchos casos el origen de un río y es interdependiente de todos los elementos que componen la cuenca y los conexos a la misma. Solo integrándolo en la cuenca es posible la aplicación de una protección efectiva, pues no tiene sentido alguno considerar separadamente las aguas superficiales de las subterráneas o de las glaciares, todas ellas interconectadas por las fases del ciclo hidrológico.
El agua es sí misma es un recurso indivisible.
Este contexto de interconexión de todas las aguas y en función de cómo la modificación de los parámetros de cualquiera de ellas puede generar una reacción concatenada de efectos nocivos no solo sobre el resto, sino también sobre otros recursos y elementos naturales como la diversidad biológica, igualmente conduce a la necesidad de mantenimiento de un caudal mínimo para la adecuada protección de todos los elementos aludidos. En otras palabras, un caudal mínimo se asegura mediante el mantenimiento a su vez de cada uno de los elementos que influyen en su existencia. Sin la evaporación, precipitación atmosférica, filtración y retorno no hay posibilidad de asegurar un caudal mínimo.
Existen varias acepciones del concepto de caudal ecológico. El Informe de la Comisión Mundial de Presas lo define como “la descarga específica de agua de una represa para asegurar el mantenimiento de los ecosistemas acuáticos y de las especies clave río abajo.
Los caudales pueden ser estacionales o anuales o impulsos regulares o irregulares para satisfacer necesidades ecosistémicas. Pueden estar vinculados con necesidades de subsistencia de personas afectadas río abajo”.
La Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), en su primera publicación destinada a tratar todos los aspectos relativos a la asignación de agua para los ecosistemas acuáticos, entiende por caudal ecológico el régimen de agua de un río, humedal o zona costera necesario para mantener los ecosistemas y sus beneficios cuando existen diferentes usos (de las aguas) y los caudales han sido regulados. Esta definición comprende cualquier acción en el régimen de un cuerpo de agua dulce que permita mantener los servicios de los ecosistemas y reconoce que el concepto se aplica en aquellos casos en que los caudales han sido regulados.
La asignación de agua para el ambiente no es un tema de antigua data. Sin embargo, no existe convenio internacional que reconozca al medio ambiente no solo como proveedor, sino especialmente como usuario del recurso hídrico. El parámetro de protección continúa siendo el uso equitativo, y por tanto los Estados deben evitar la causación de impactos negativos o daños sensibles a otros Estados o a los ecosistemas. No obstante todo esto, el mantenimiento de un caudal ecológico va ganando reconocimiento a nivel internacional (prueba de ello son algunos acuerdos destinados a la regulación de cuencas fluviales y las legislaciones nacionales, como la de España, Kenya, Sudáfrica y Suiza).
Independientemente de los potenciales inconvenientes que podrían presentarse para regular la provisión de caudales ecológicos o flujos ambientales frente a la inexistencia de una base jurídica clara, consideramos que el principal reto consiste en lograr un cambio de percepciones que se refiere, en primer término y fundamentalmente, a la necesidad de ver a los ríos y otros cuerpos de agua como el que nos ocupa, no solo como recursos disponibles para ser desarrollados, sino como entidades vivas que requieren de una gestión integrada para continuar prestando sus funciones dentro del ciclo hidrológico y de los ecosistemas en general. Dicho cambio además se refiere a percibir las ventajas que reporta una acción concertada para la gestión de ecosistemas compartidos o no, dentro de un contexto caracterizado por la escasez, el cambio climático, la desertificación, la sequía y el imperativo de encontrar soluciones rápidas a estos problemas.
Llegados a este punto, donde ha quedado patente la interconexión entre el glaciar y otros recursos y los impactos que actividades desarrolladas fuera del glaciar (e. g. bosque, páramos) pueden tener sobre los glaciares, creemos esencial la utilización de evaluaciones de impacto ambiental (EIA) como instrumentos de gestión de tales actividades. De esta forma, pueden advertirse con suficiente antelación los posibles efectos nocivos en los glaciares, y adoptarse medidas de mitigación y protección medioambiental.
 
Servicios ambientales

Los glaciares son proveedores de servicios ambientales, que son los servicios que obtienen las personas de los ecosistemas. Entre estos servicios destacan de suministro, regulación y culturales.
En primer lugar, los glaciares constituyen importantísimas reservas de agua dulce, lo que supone una fuente de agua para consumo humano, regadío y producción de electricidad. Obviamente esto conecta con su importancia económica para la industria.
Son también depósitos de precipitaciones, regulando sus flujos. En otras palabras, proporcionan continuidad en el ciclo hidrológico, pues sus aguas forman arroyos o bien se integran en otros cursos de agua que más tarde se infiltrarán al terreno, acuíferos o mar.
Por otro lado, son también reguladores del clima; de su existencia depende el caudal de muchos ríos y lagos; influyen en la circulación y estructura de los océanos, en la actividad volcánica, en la deformación de la corteza terrestre, en la distribución de especies animales y vegetales (pues modificaciones en la cantidad de caudal, unidas a la elevación de la temperara del agua, pueden afectar a insectos y otros invertebrados que habiten en los ríos repercutiendo en la cadena de peces y anfibios).
El valor escénico y recreativo de los glaciares es otro de los importantes servicios ambientales que proporcionan. Su gran belleza y singularidad escénica constituye un enorme atractivo para el ecoturismo y la investigación científica. En este contexto, si bien las visitas, las actividades recreativas y el turismo orientados hacia la naturaleza generan ya ingresos considerables en la región altoandina –y deberían contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas y locales, a reforzar y educar al público sobre el valor de estos ecosistemas, y a conservar su patrimonio natural y cultural–, aún existe una ausencia de políticas turísticas y de regulación del turismo en ambientes frágiles de altura.
Por lo expuesto, se hace necesario incorporar en las políticas de estado y legislaciones ambientales nacionales e internacionales, mecanismos necesarios para asegurar la prestación de los servicios ambientales que prestan los glaciares (medidas de conservación, prevención, tasas, incentivos).
 
Foto: http://nea.educastur.princast.es/ (Glaciar Perito Moreno)

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